代表法培训材料

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表作为我国各级国家权力机关的组成人员，其作用的发挥直接关系到整个人民代表大会制度作用的发挥。为了保证人大代表依法行使代表职权，履行代表义务，发挥代表作用，1992年4月3日七届全国人大五次会议通过了代表法，对代表的性质、工作、权利和义务等作出具体规定。为进一步支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责，充分发挥人大代表的作用， 2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议通过了关于修改代表法的决定，对我国的代表制度作了修改完善。

一、代表法修改的背景

我国在1992年之前，并没有一部关于人大代表的专门法律，有关人大代表工作的一些规定只是散见在宪法和有关法律中。1992年颁布的代表法，以代表为主线，按照总则、会议期间的工作、闭会期间的活动、履职保障、代表职务的停止与终止等作出了规定，是我国保障和规范各级人大代表工作的专门的、基本的、重要的法律。这部法律，细化了宪法和有关法律的有关规定，总结了此前多年开展代表工作积累的大量成熟经验和做法，根据实践的需要系统地从法律上规定了保障和规范代表执行职务的问题，使代表工作走上了有法可依的轨道。对于保证全国和地方各级人大代表依法行使代表职权，履行代表义务，发挥代表作用，坚持和完善人民代表大会制度，具有重要意义。代表法的颁布实施，提高了对代表工作的认识，充分发挥代表作用成为坚持和完善人民代表大会制度的重要内容；促进了代表工作的制度化，并在实践中不断创新发展；代表依法履职的保障不断加强；增强了代表依法履职的责任感和使命感。但是，随着时间的推移、实践的深入、情况的变化，在社会主义市场经济和依法治国的新的历史条件下，代表法在实施过程中遇到了一些需要研究或解决的问题：一是代表履职保障存在不少困难。我国人大代表的特点是，在执行代表职务的同时，不脱离生产和工作，一些来自基层的代表，对本行政区域的经济社会发展情况、人大常委会及“一府两院”工作情况了解不多，参加闭会期间活动的时间、经费难以保障。二是代表履职的责任感需要进一步增强。有的代表履职意识比较薄弱，仅看到当代表的光荣，没有意识到担任代表的神圣职责和历史使命，责任心不强、缺乏履职热情，履职不够积极主动，存在不作为、无作为现象。三是履职的方式需要进一步明确。有的代表把代表职务作为自己开展企业经营活动、扩大个人影响的平台的现象仍然存在。如何更好地为代表履行职责提供组织服务保障，明确代表的权利和义务和履职要求、履职规范，完善代表闭会期间的活动形式和内容，加强履职情况的监督等，都需要加以进一步完善。2005年5月中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，要求进一步支持、规范和保障人大代表依法行使职权，要求建立健全代表依法履行职责的各项具体制度，进一步增强代表工作的实效。党的十七大报告指出，要保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系。这些年来，代表工作和代表活动依据代表法的规定和实际情况，也创造性地进行了有益探索，积累了不少好的经验，形成了不少好的做法。这些都为进一步修改完善代表法积累了经验、创造了条件。

2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了关于修改代表法的决定。此次代表法的修改，以党的十七大提出的要求为指导，深入总结实践经验，特别是深入总结中共中央9号文件实施以来各地好的做法，围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点，统筹兼顾，着力完善制度，充分发挥人大代表作用，增强人民代表大会的生机和活力，坚持和完善人民代表大会制度。

二、代表法修改的主要内容

代表法的修改围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点，统筹兼顾，着力完善制度，主要体现在四个“进一步”：

1、进一步明确代表的权利和义务。

在代表法的第一章总则中，为便于代表全面、准确地了解自己的职责，增强代表的责任感和使命感，提高执行代表职务的积极性与主动性，代表法的修改对代表的权利义务作了集中系统的规定。规定代表享有七项权利，应当履行七项义务。同时，为充分体现我国人大代表都有各自的工作岗位，从事各自职业的特点，增加了规定：代表不脱离各自的生产和工作。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。

2、进一步细化代表的履职规范。

在第二章和第三章代表在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动中，在第四章代表执行职务的保障中，进一步细化了代表的履职规范，包括代表应当按时出席本级人大会议，会前要为会议期间执行代表职务做好准备，审议时应当遵守议事规则，提出建议、批评和意见应当明确具体等；闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式，代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求，开展专题调研，代表参加视察、专题调研活动形成的报告由本级人大常委会办事机构转交有关机关、组织研究处理情况并向代表反馈，同时充实乡镇人大代表活动内容，乡镇人大代表根据统一安排开展调研活动等。

3、进一步加强对代表履职的保障。

为支持和保障代表依法履职，代表法从以下几个方面加强了对代表履职的保障。第一，保障代表知情知政，帮助代表更好地行使权力、履行职责。在代表的权利中专门列明了代表享有获得依法执行代表职务所需的信息的权利，县级以上的各级人大常委会，各级人民政府和人民法院、人民检察院，应当及时向本级人大代表通报工作情况，提供信息资料，保障代表的知情权。第二，强化代表履职学习，提高代表履职能力。县级以上的各级人大常委会应当有计划地组织代表参加履职学习，协助代表熟悉人民代表大会制度、掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识。乡镇人大代表可以参加上级人大常委会安排的代表履职学习。第三，明确许可申请审查标准。法律规定，县级以上各级人大代表非经本级人大会议主席团许可，在本级人大闭会期间，非经本级人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判，不得被采取其他限制人身自由的措施。人民代表大会主席团或者常委会受理有关机关提出的对代表采取逮捕、刑事审判或者法律规定其他限制人身自由措施的许可申请后，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出的建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。第四，加强代表建议、批评和意见的办理工作。有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，并自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月内答复。有关机关、组织在研究办理代表建议、批评和意见的过程中，应当与代表联系沟通，充分听取意见。代表建议、批评和意见的办理情况，应当向本级人大常委会报告，并印发下一次人民代表大会会议。第五，明确对代表形成的有关报告的处理和反馈。代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由本级人大常委会办事机构转交有关机关、组织。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。第六，加强代表履职的物质保障和组织服务保障。代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用。县级以上的各级人大常委会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。

4、进一步强化对代表的监督。

修改后的代表法将原来第五章“停止执行代表职务和代表资格终止”的章名改为“对代表的监督”，并进一步强化有关规定：第一，代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。第二，由选民直接选举的代表应当以多种形式向原选区选民报告履职情况。第三，代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。代表在各级人民代表大会开会期间，集体讨论问题、集体决定问题；在闭会期间，代表参加小组活动、进行视察和专题调研、参加执法检查等活动，联系人民群众，但个人不能直接处理问题。第四，对暂时停止代表执行代表职务程序和代表资格终止情形也作了补充规定，代表丧失行为能力的，代表资格终止。此外，还根据地方组织法等法律的规定，作了一些衔接性规定等。

三、代表法主要内容

代表法共6章，由原来的44条增加为52条，并对第五章的题目作了修改。除了总则和附则外，分别对代表在本级人民代表大会会议期间的工作、代表在本级人民代表大会闭会期间的活动、代表执行职务的保障、对代表的监督等内容作了规定。

1、总则

代表法总则明确了代表法的立法宗旨和依据，明确了代表的产生、性质、地位和作用及代表的权利和义务，对代表执行职务的保障、优先执行代表职务、代表接受监督的原则做出了规定。　

（1）代表的地位和作用。在我国，人民当家作主，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人大代表依照法律规定分别由直接选举或者间接选举产生，是各级国家权力机关的组成人员，即全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，地方各级人大代表是地方各级国家权力机关的组成人员。这就是人大代表的法律地位。全国和地方各级人大代表，接受人民委托，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人大的各项职权，参加行使国家权力。这就是人大代表的作用。

（2）代表的权利与义务。人大代表享有一定的权利，同时承担一定的义务。人大代表享有出席本级人大会议、参加审议，依法联名提出议案、质询案、罢免案，提出建议、批评和意见，参加本级人大的各项选举和表决，获得履职所需的信息和各项保障，以及法律规定的其他权利。人大代表应当履行的义务包括：模范地遵守宪法和法律并协助其实施，保守国家秘密，按时出席本级人大会议并认真做好审议等工作，积极参加统一组织的履职活动，加强履职学习和调查研究，与人民群众保持密切联系、努力为人民服务，自觉遵守社会公德、勤勉尽责，以及法律规定的其他义务。根据权利与义务相一致的原则，代表在行使权利的同时必须履行相应的义务。

（3）代表职务。人大代表依照代表法的规定在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动，都是执行代表职务。代表职务是一种政治性职务，是国家职务，承担着宪法和法律赋予的重大职责。国家和社会为代表执行代表职务提供保障。代表不脱离各自的生产和工作，出席本级人大会议、参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。

（4）代表受原选区选民或者原选举单位的监督。

2、代表在本级人民代表大会会议期间的工作

人大代表作为国家权力机关的组成人员，履行职责的方式主要是出席本级人大会议，参加国家权力机关的工作。出席人大会议，既是人大代表的一项权利，又是一项义务。代表出席人大会议，有着繁重的工作：

（1）出席会议。

代表应当按时出席本级人大会议。出席会议前，应当听取人民群众的意见和建议，为会议期间执行代表职务做好准备。

（2）参加审议。

代表法第八条规定，“代表参加大会全体会议、代表团会议、小组会议，审议列入会议议程的各项议案和报告。”代表对各项议案和报告进行审议，其功能和作用在于：一是通过审议发现新的意见、建议，为修改完善有关议案和报告提供智力支持。使通过的议案和报告更具权威性，经得起检验和推敲。二是通过审议形成集体意见，为表决提供基础。三是反映、表达人民群众的意见和诉求，反映社情民意，也给社会了解、认识议案和报告提供引导。四是展示代表对议案、报告的整体态度，包括议案获得赞同拥护、反对弃权的情况，议案和报告的核心内容及焦点问题所在，为大会主席团决定是否提请表决提供依据。2010年代表法修改，专门增加了一项规定，代表应当围绕会议议题发表审议意见，遵守议事规则。

（3）提出议案。

代表法第九条规定，“代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。”代表联名提出议案，实际是启动国家权力机关的决策程序。代表联名提出议案应当符合下列条件：第一，提出议案应当属于本级人大的职权范围。避免超越本级人大职权范围提出议案，从横向上来看，要与同级“一府两院”职权范围内的事项分开，从纵向看，要与上下级人大及“一府两院”职权范围内的事项分开。第二，提出议案应当符合法定人数和时间。第三，提出议案应符合法定形式。代表法规定，议案应当有案由、案据和方案。案由就是提出议案的理由，现实中存在的需要解决的问题。案据就是提出议案的依据，包括法律依据和事实依据。方案就是解决所提问题的办法。此外，还应当尽量一事一案提出。要选准题目，把议案题目聚焦到人民群众关心的热点、焦点问题上，现实生活中迫切需要解决的问题上；内容要集中，不要太宽、太泛，集中研究一个问题，力求具有针对性，并提出切实可行的措施和建议；要有全局观念和整体意识，围绕经济社会发展的大局进行思考，真正从国家的发展、社会的稳定等题目来考虑提出议案，而不是局限于本地区的一事一物；要深入调查研究；要认真研究现行的法律、法规和政策，确保所提意见和建议符合宪法、法律，避免不必要的重复工作。

（4）参加选举。

代表法第十一条规定，“代表参加本级人民代表大会的各项选举。”地方各级人大代表有权依照法律规定的程序提出人选。地方国家机关领导人的候选人，由大会主席团和代表联名提出产生，并实行差额选举。代表联名提出的候选人同主席团提出的候选人具有同等的法律地位。

（5）参与表决。

表决是代表大会决策的法定形式，也是代表对各项法律案、决议、决定草案表明最后态度的法定行为。行使表决权，是代表的一项重要权利，也是代表与会议列席人员的重要区别。

代表行使表决权，一是要积极参加。二是要在充分反映选民或选举单位意见的基础上，胸怀全局，从全体人民利益出发考虑问题，处理好局部利益与整体利益的关系。三是表决权应由本人亲自行使。

（6）提出建议、批评和意见。

代表有权向本级人大提出对各方面工作的建议、批评和意见，有关机关、组织必须研究处理并负责答复。它是人大代表参政议政，表达民意的一种有效形式，有利于有关机关和组织多渠道地吸收合理意见，创造性地开展工作。对政府工作中的缺点、错误提出不满， 并要求改正，可以促使政府改进工作；对政府工作中的某一问题表达自己不同的观点、看法，有利于政府全面考虑问题，正确决策。

此外，在人大会议期间，代表还有权依法联名提出质询案、罢免案和提议组织特定问题调查委员会，这些都是在特定情形下启动的，不是一种经常性的工作。　　

3、人大代表在本级人民代表大会闭会期间的活动。

人大代表在大会闭会期间积极开展代表活动，也是代表行使权利、履行义务、执行代表职务所不可缺少的。人大代表在大会期间的工作和闭会期间的活动是一个有机整体，代表闭会期间的活动是会议期间活动的延伸和基础。代表闭会期间的活动主要有：

（1）开展视察。

视察主要有两种：一是全面视察，也叫集中视察。二是持证视察。代表法规定，“代表可以持代表证就地进行视察。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会根据代表的要求，联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察”。代表视察应选准视察的题目和内容，在视察前进行周密计划和充分准备，视察过程中，代表不直接处理问题，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，视察结束后，应认真撰写视察报告，提交本级人大常委会审议交有关机关组织办理。

（2）专题调研。

专题调研，是近年来代表闭会期间活动的丰富和发展。2010年修改的代表法，总结实践了经验，肯定了着一做法，规定县级以上各级人民代表大会代表根据安排，组织开展调研活动。代表专题调研要突出重点，选准题目，有组织有准备地进行。选好题目是成功开展专题调研的前提。选题总的原则是围绕党和国家工作的大局、经济社会发展中的重大问题、关系人民群众切身利益的热点难点问题来开展调研。要注意结合本级人大常委会执法检查报告中涉及的问题，专项工作报告反映的问题，代表提出的议案与建议、批评和意见反映集中又未解决的问题，人民群众来信来访中反映的一些热点难点问题，以及一段时期内的社会热点问题等来考虑确定。

（3）列席有关会议。

第一，列席本级人大常委会会议。第二，列席原选举单位的人大及常委会会议。第三，列席本级人大各专门委员会会议。

（4）参加人大常委会组织的执法检查活动及其他活动。

执法检查是人大常委会在监督实践中形成的，可以把工作监督和法律监督有机结合起来的一种监督形式。组织代表参加执法检查，目的在于使代表更好地了解常委会的工作，了解法律、法规的实施情况，是代表执行代表职务的一种形式。

（5）代表闭会期间活动的形式。　

代表闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。以集体活动为主，是由代表在闭会期间的活动性质和特点所决定的。代表在闭会期间的活动，集体活动是主要的，但不是绝对的，全部的。除了有组织的集体活动外，还可以通过走访选民群众，接待来信来访等多种方式，加强同原选区选民或者原选举单位和人民群众的联系和沟通。代表小组是代表闭会期间活动的基本形式。组织代表小组，有利于活跃、丰富和有效开展代表闭会期间的活动，充分发挥代表作用。代表小组活动的内容主要包括：学习、宣传宪法、法律和人大通过的决议、决定，以及党和国家的有关方针、政策，并了解其贯彻实施情况；开展调查研究，听取人民群众的意见和要求，并向有关部门反映。

4、代表执行职务的保障

代表法在宪法和有关法律对人大代表执行职务的保障作了规定基础上，对人大代表执行职务又作了比较全面的规定。代表法第五条规定：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”“国家和社会为代表执行代表职务提供保障。”其主要保障包括：

（1）人大代表在人大会议上的发言和表决不受法律追究。

人大代表享有言论免责权，在人大会议上的各种发言和表决不受法律追究，也就是其言论自由受到特殊保护，这是代表履行其职责的一项重要法律保障。代表法规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”从法律制度的层面为代表忠实地表达广大人民群众的心声，反映人民的利益和要求提供了保障。

（2）人大代表的人身特殊保护。　

代表作为中华人民共和国公民，其人身自由受宪法和法律保护，非经法定程序，不得限制公民的人身自由。同时，代表作为国家权力机关的组成人员，为保障他们依法履行职责，对其人身自由还给予特殊保障，对代表进行逮捕、刑事审判，或采取法律规定的其他限制人身自由的措施，除了遵守一般的刑事程序外，还要遵守一道特别的程序，即要获得人民代表大会主席团或常委会的许可。其目的是保护代表免受非法侵害，依法行使职权。乡级人大代表与县级以上各级人大代表的人身特殊保护规定有所不同。即乡级人大代表如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即通报乡级人大。这里采取的是事后通报制，而不是事前许可制。

（3）人大代表执行职务的时间保障和物质保障。

代表法对代表执行代表职务的时间保障和物质保障作了具体规定，主要包括以下三个方面：第一，代表履行代表职务，其所在单位必须给予时间保障。代表法规定，“代表在本级人民代表大会闭会期间参加由本级人民代表大会或者其他常务委员会安排的代表活动，代表所在单位必须给予时间保障。”第二，代表离开原单位执行代表职务，原待遇不变。代表法第三十四条规定：“代表按照本法第三十三条的规定执行代表职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。”“无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级政府给予适当补贴。”第三，国家为代表执行职务，提供物质上的便利。主要表现在各级人大的本级财政，承担本级人大代表出席人大会议的各种费用，并拨出经费用于人大代表开展会外活动。

（4）.组织和社会保障。县级以上各级人大常委会及其办事机构为人大代表执行职务提供服务和保障，主要包括：帮助代表知情知政；县级以上的各级人大常委会应当有计划地组织代表参加履职学习，协助代表全面熟悉人民代表大会制度，掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识；联系安排代表进行统一视察或持代表证就地进行视察；人大常委会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。

5、对代表的监督

（1）代表通过多种方式接受监督。人大代表由选民或选举单位选举产生，必须接受选民或选举单位的监督。代表的各项法定职权的行使情况和各项法定义务的履行情况，都是选民或选举单位监督的内容。代表接受监督的途径包括：代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见；代表应当回答原选区选民或原选举单位对代表工作和代表活动的询问；由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。

（2）代表不得利用执行代表职务牟取个人利益。代表应当正确处理从事个人职务活动与执行代表职务的关系，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。
　　（3）.原选区选民或者原选举单位有权依法罢免自己选出的代表。

（4）暂时停止代表执行职务。代表因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的，或者被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的，暂时停止其执行代表职务，由代表资格审查委员会向本级人大常委会或者乡镇人大报告。

（5）代表资格终止。代表法第四十九条规定了代表资格终止的七种情形：地方各级人大代表迁出或者调离本行政区域的，辞职被接受的，未经批准两次不出席本级人大会议的，被罢免的，丧失中华人民共和国国籍的，依照法律被剥夺政治权利的，丧失行为能力的。其中第七款“丧失行为能力的”为新增加条款。县级以上各级人大代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人大常委会，由本级人大常委会予以公告。乡镇人大代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人大，由本级人大予以公告。

代表法是人大代表执行代表职务要遵守的专门的基本的法律。是人大及其常委会组织代表工作和活动要执行的法律。　结合这次代表法的修改，各级人大，尤其是我们乡镇人大要对代表法进行一次广泛的学习和宣传，使这部关系人民当家作主的法律家喻户晓，提高全社会和全体人民坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性，努力营造一个有利于人大代表执行代表职务的良好社会环境，以更好地发挥人大代表的作用，促进经济与社会的全面协调可持续发展。